上海墓地网 2024-08-26

经营性公墓是指为城镇居民提供骨灰安葬并实行有偿服务的公共墓地。

1992年，民政部发布的《公墓管理暂行办法》规定，“经营性公墓的墓穴管理费一次性收取最长不得超过20年”。

1998年，民政部出台的《关于进一步加强公墓管理意见的通知》要求，“今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个周期。”

第一个问题，如何正确理解这20年？

一个经营性墓穴费包括两部分：墓穴销售费和维护管理费。

也就是说，公墓经营的特点，决定了公墓的经营收入，要由墓穴收入和维护管理费收入两部分组成。

说得再直白一点，就是你购买的墓穴只是公墓单位和丧属确立了租赁关系，之后墓穴平时还需要维护，比如看管、美化、修复等工作，这些也需要缴纳费用，这跟购买商品房后每年还要缴纳物业费是一个道理。

这里面包括了2种情况：

①购买的墓穴的费用时已经包含了维护管理费，则通常情况下20年内不需要再缴纳费用，20年后如果想继续使用该墓穴则需要重新缴纳维护管理费，否则该墓穴里的骨灰会面临被清理的可能。公墓维护管理费具体需要缴纳多少，收费标准的标准是什么？2012年国家发展改革委、民政部《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》中明确规定，由各地价格主管部门依法纳入地方定价目录，按公墓维护管理的实际成本及合理利润核定，具体由各地确定。对于续用期限问题，原则上要求不超过公墓用地使用年限，也有的地方明确规定一个低于公墓用地使用年限的使用周期如10年或20年。

②购买墓穴的费用不包含维护管理费，则需要缴纳墓穴维护管理费。这个20年的缴费周期也不是固定的，可以按每年缴费，也可以跨年缴费，可以是5年一个缴费周期，也可以是10年一个周期，都是可以相互协商的。只是说管理费一次性（单次）缴费周期最长为20年。比如：在《上海市殡葬管理条例》中规定：“公墓墓地的使用周期为20年。”这里的20年使用周期是指维护管理费的最长缴费周期。公墓的维护管理费可以按年交纳，也可以跨年度交纳，可以5年一个缴费周期，也可以10年一个缴费周期，只要期满后，按现行国家或省市层面的殡葬管理政策，缴纳相应周期的维护管理费即可继续使用。

这里所谓“20年缴费期”的规定并不能作为认定经营性公墓使用权期限的依据。

第一，国家立法和政策规定的演变路径已清楚表明，所谓“20年”始终是经营性公墓的缴费周期，非使用权期限。如本文开头介绍的1992年《公墓管理暂行办法》第16条首次规定：“经营性公墓的墓穴管理费一次性收取最长不得超过二十年。”1998年《民政部关于进一步加强公墓管理的意见》中同样指出：“今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个周期。”上述规定并未涉及经营性公墓使用权的期限问题。

第二，部分地方法规固然存在将“20年”混淆为经营性公墓使用权期限的思维，但究其本意仍侧重于公墓的收费周期而非使用权期限。例如，《上海市公墓管理办法》第8条强调了20年为公墓的使用周期，《上海市殡葬管理办法》虽明确经营性公墓的使用年限一般不超过20年，但并未规定此为使用权的最高期限。

第三，在逻辑层面，公墓“20年缴费期”与经营性公墓使用权的期限并不冲突。前者针对的是墓地经营单位对公墓的整体维护、环境保养等服务行为的存续期间，而后者则专指经营性公墓使用权的物权存续期间，二者并不存在必然的逻辑因果关系。一些地方法规和实务做法只是混淆了二者的区别，误将经营性公墓的缴费周期认定为权利的存续期间，亦混同了债权性质的使用与物权性质的使用。

2011年4月6日，民政部有关负责人针对同年4月2日民政部社会事务司副司长李波关于“墓地只是租赁关系”的说法，同样指出：“墓地使用期限与其土地性质和使用年限有关，一般为50年或70年，如果土地使用年限延长，墓地使用年限应自动延长。之所以规定20年的收费年限，是从保护群众利益和方便群众缴费的角度提出的限制性缴费周期。”可见，行业主管部门的相关人士，亦将此“20年”解读为缴费期，非墓地使用权的期限；而《公墓管理暂行办法》第16条更是明确规定：“经营性公墓的墓穴管理费一次性收取最长不得超过二十年。”

第二个问题，如何理解经营性公墓单位和丧属之间的关系。

笔者认为经营性公墓经营单位与丧主之间的法律关系不是单一的，而是多重法律关系。而且在使用期限届满后，二者之间的法律关系还会发生相应的变化。

经营性公墓经营单位与丧主之间不是买卖合同关系，也不是租赁关系，也不能将两者之间的关系认定为行政合同或行政许可。笔者认为，在20年使用期限内，经营性公墓经营单位与丧主之间存在的法律关系是租赁合同关系和墓穴维护服务合同关系。

20年使用期限届满以后，经营单位不重新收取墓穴租用费，但丧主仍然可以在一定期限内继续使用墓穴，只是需要再向经营单位缴纳护墓管理费。经营性公墓经营单位与丧主之间的法律关系变为借用合同关系和服务合同关系。