城乡公益性墓地，指的是为满足城乡民众的基本丧葬需求而建设的非营利性公共服务设施。自党的十八大以来，随着国家对民生事业的高度重视，各地政府部门不断加大投入，同时积极鼓励企业、社会组织以及个人捐助、捐建公益性墓地，在城乡公益性墓地的建设上多有推动。一些地方的公益性墓地建设取得了较快发展，但公益性墓地建设整体滞后的现状，依然是制约当前殡葬改革深入开展的短板。

一、当前公益性墓地建设的主要模式

当前的城乡公益性墓地建设呈现出政府主导、多元主体共同参与的时代特征，大体可划分为如下5种模式。

一是政府独资模式。随着我国城市化进程的加快，城市居民构成和服务需求呈现多元化特点，并对公益性安葬服务提出了客观要求。此外，城市周边郊区地带的老旧墓地也妨碍了城市发展规划，需要得到及时有效的解决。于是，城市公益性墓地建设被纳入到了政府部门的议事日程。在城市公益性墓地建设中，土地主要来源于政府划拨或有偿征地。由于城市地价的高涨，有偿征地成本占公墓建设总成本的比例较高。政府通过独立建设公益性墓地，一方面满足了城市低收入群体的安葬需求，同时也服务了市政改造与城市大型项目建设。该模式在北京、陕西、江苏和浙江等地较为多见。除此之外，近年来也有一些地区的乡镇和村级公益性墓地采取了政府独资建设的模式。如山东临沂，自2017年以来在区、县、乡镇和村都在规划建设公益性墓地，经费主要为政府的财政支出。这一做法，被称为殡葬改革的“临沂样本”。

二是“政府——村委会合作”建设模式。按照股权比例，该模式又可分为政府控股模式和村委会控股模式。政府控股模式，即政府出资占股份不少于51%、村委会出地占股份不大于49%。政府拥有绝对控股权，农村村委会对公墓进行建设和日常管理。村委会控股模式，村委会不仅是公益性墓地的土地提供者，也是主要投资人。政府部门采取以奖代补方式，对公益性墓地建设进行专项补贴。公墓的建设、管理和维护由村委会负责，民政部门监管。近年来，辽宁省公益性墓地建设突飞猛进，多采取村委会控股模式。

三是“经营性公墓内划定公益性墓区”模式。在国有经营性公墓中，按照一定比例划出公益性墓区，是近年来部分地区政府部门在公益性墓地建设中探索出的一种新模式。北京、上海、武汉、南京、南昌等地，都有相关的探索实践。公益性墓区与经营性墓区一体管理，仅在墓穴建设标准、墓穴价格上有所区分。该模式主要为解决社会特殊人群的安葬需求，往往采用草坪葬、壁葬等节地生态葬法，很好地实现了政府部门的“兜底”作用，同时也避免了公益性墓地常见的建设环境简陋的弊病。近年来，在政府部门的引导下，也有部分民营公墓在墓区中划出公益性墓区，专门向社会困难群体提供公益性安葬服务。

四是“政府——社会资本合作”建设模式。近年来，部分地区政府部门也在多方鼓励社会力量（资本）进入殡葬公共服务领域，通过与企业、社会组织开展合作推动公益性墓地建设。如福建省泉州市近年来所建的公益性骨灰楼，资金主要来源于华侨捐助、村民自筹和上级政府的财政补助。政府部门还将购买社会服务作为一项健全公共服务体系的重要举措着力推行，在公益性墓地建设上也取得了进展。如2014年3月建成的苏州市木渎镇真山园公益性骨灰堂，原为社会资本购地营建的经营性墓园，后期由于经费紧张而中途停建。准备兴建公益性骨灰堂的苏州市政府，见机决定投资2000万元“资助”该商人完成骨灰楼建设。建成后的骨灰楼对拥有姑苏区、高新区和工业园区户籍的居民免费安葬，仅收取每位逝者20年的管理费1000元。苏州市政府的举措不仅盘活了社会资源，同时也在很大程度上改变了墓园性质。此外，还有个别地区采用招投标等方式，鼓励社会资本多方参与。2018年，浙江省绍兴市新昌县南明街道挂帘山村将可拓展到25亩的荒山荒地20年租赁权项目进行拍卖，拍卖所得主要用于公益性生态公墓建设。为使公益性公墓提供具有一定品质的服务，公墓还引入了社会资本参与设计和建设，公墓建成后同时提供后期维护与管理。通过对荒山荒地的再利用，新昌县的探索大有“腾笼换鸟”的效益，可谓政府和社会资本合作的典型案例。

五是社会资本建设模式。即由民间资本承担全部或者大部分的资金投入，经营者往往为农村具备一定经济实力的“能人”。该类公益性墓地多处于城市近郊地带，主要满足本村或本区居民的基本安葬需求。如北京市西郊XS骨灰林，即是这一模式的代表。

二、公益性墓地建设中存在的主要问题

当前，不少地区在公益性公墓建设上已取得一定的成绩。上述相关建设模式并不仅仅局限于某个地区，说明有关模式具有一定的推广性和可复制性。不过，在公益性墓地建设中，也存在着一些值得重视的问题。

一是关于公益性墓地建设的定位认知上存有争议。在公益性墓地的定位上，政府部门间的认知并不太一致。有的地方政府部门认为，公益性墓地既然为“公益”，就应当免费为当地居（村）民提供安葬用地。有的地方政府部门则认为，公益性墓地可适当向居（村）民收取一定服务费用，以便于公墓后期维护和永续发展。从各地的实际情况来看，持后一种观点的地方政府近些年逐渐增多。此外，在公益性墓地的建设上，地方政府部门之间也有很大歧见。多数地方政府部门认为，对于公益性墓地这一非营利性的公共服务设施，绝对不可引入社会资本。但也有地方政府部门认为，只要在政策上加强监管，引入社会资本并不会影响公益性墓地的性质。相关认识上的不尽一致，不仅影响着政府和社会力量之间互动合作的程度，同时也影响着公益性墓地的建设进度和质量。

二是公益性墓地建设使地方政府面临不小财政压力。在城乡公益性墓地建设中，国家层面并无专项财政经费支持。除江苏、浙江等经济发达的地区外，绝大多数地方政府部门都面临不小的财政压力。特别是广大农村和边疆民族地区，财政经费尤为紧张。近年来，随着社会经济的发展和城市化进程明显提速，民族地区的殡葬改革呈现出快速发展态势。加快建设包括公益性墓地在内的殡葬服务设施，已成为民族地区政府部门的重要任务。但由于财政经费的短缺，公益性墓地建设已成为民族地区殡葬改革的严重短板。

三是公益性墓地建设和管理不够规范。现实中，公益性墓地面临建设“难”、管理落实“难”的“两难”困境。不少地区在建的公益性墓地由于缺乏专项经费、整体规划和建设标准，施工过程随意性很大。一些地区的公益性墓地建设仅启动几个月，便因经费短缺而暂时停置。类似情形，在政府——村委会合作型建设的公益性墓地中尤为突出。此外，在城市周边农村地区由社会资本建设的公益性墓地，因承建人不能从银行获得贷款，面临较大压力，只能采取“边经营、边建设”的发展策略，存在着强烈的内在营利冲动。此外，多数公益性墓地没有管理团队，管理服务意识不高，群众认可度较底。

四是社会力量的参与缺乏有效的政策保障和监管措施。由于现有政策制度不够完善，目前社会力量进入殡葬公益服务领域依然有一定的难度。一些对政府、社会和民众都有利的公益性墓地建设方案，并不能得到当地政府部门的支持。此外，一些地区也确实存在着引入社会资本后，公益性墓地性质发生改变的案例。比如在申报建设时明明是公益性公墓，但在建成之后却“暗度陈仓”改为经营性质。相关现象在经营性公墓批建全面收紧后，渐有增多的迹象。