国家在制定相关政策方面，混淆了火化与火葬。现行的《殡葬管理条例》于1997年7月11日经国务院第60次常务会议通过，1997年7月21日国务院令第225号发布，后又根据2012年11月9日中华人民共和国国务院令第628号公布、自2013年1月1日起施行的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修正。

然而遍观1997年的条例和2012年的条例，都没有对火葬的清晰定义。火葬到底是什么？现在最权威的国家级条例中并未涉及，就连火葬方针都是不清楚的。1997年的《殡葬管理条例》，其中规定殡葬管理的方针是：“积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋俗，提倡文明节俭办丧事”，所以这里面是很有弹性的一种说法，是不具体的。用内涵和外延的概念来解释，即这里面的内涵很不具体，因此外延涉及的范围比较广。既然是有步骤地进行，那么很多地方暂时没有进行，也可以理解为是正在“有步骤地”开展而已。

定义不清使人们在现实中对火葬并不清楚，容易将火化与火葬相混淆，甚至直接将火化与火葬画上等号，认为所谓的火葬就是将尸体在殡仪馆进行火化。然而火化后的骨灰如何处理，则并没有明确的指导。

以下是火化后的骨灰如何处理的条例：

《殡葬管理条例》第五条：“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰。县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当制定实行火葬的具体规划，将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂纳入城乡建设规划和基本建设计划。

在允许土葬的地区，县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当将公墓建设纳入城乡建设规划。”

第五条是直接涉及如何对骨灰进行处理的，但即使是这样，它也仅仅用“提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰”来予以说明和指导。骨灰寄存的方式可以使人理解为是地上骨灰堂的保管，而其他“不占或者少占土地的方式”到底是什么，则没有明确说明。

而在1997年版的《殡葬管理条例》中第二十条是这样写的：

“应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”

在这一条中，可以看到第一句“应当火化的遗体土葬”，火化与土葬这两个词同时和对应性出现，而在组词造句中，这样对立对应性工整出现的两个词，应该是互为反义词的，严格来说应是“应当火葬的遗体土葬”。而严格意义上的火葬，应该是包括了火化尸体与骨灰处理（骨灰堂或骨灰盒下葬）两个部分。所以，在国家的制度方面，也是混淆使用的。

而在人们的印象里面，土葬就是将尸体用棺材埋于地下，火葬就是将尸体火化为骨灰，然后将骨灰盒存放。但国家始料未及的是：如果先将尸体火化为骨灰，然后再把骨灰用棺材埋于地下，那是火葬还是土葬？抑或是介于两者之间的“二不像”？

政策界定的不清，不仅普通老百姓，就连相关干部和政策制定者对如何处理一些具体的火葬问题都不清楚。而一个名词内涵越是清楚，则它的外延就越小，反之，如果一个名词的内涵越笼统不清楚，则它的外延就越大。正是因为火葬的界定不清，所以民众就有了很多主观上的理解。很多人以火化代火葬，以为只要火化了就是火葬了，其他人不得干涉。

制度本身的界定不清，可以说是火葬制度走向困境的最本质的根源。因为界定不清，执法者和农民、村干部等都不知道何为火葬，使得火化后二次装棺土葬现象多有发生。